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內容來自sina新聞
學者稱城市債務太不透明 是否公開取決於當地官員 過去的一周，地方債再次成為中國經濟的關鍵詞。7月28日，審計署發出消息，將從8月1日開始，重新對全國政府性債務進行審計。次日中國股市大跌，這表明瞭經濟基本面對地方債可能對中國經濟造成的系統性風險存在擔憂。地方債實際並非新鮮事物，其實是分稅制改革之後，中國各地推動城市化發展的一個產物。地方債的問題是一個城市發展融資方式的問題，更是一個中國公共財政特別是城市公共財政的問題。那麼中國的城市公共財政基本情況到底如何，絕非一個清查地方債就能完全處理的問題。清華大學公共管理學院俞喬教授帶領的團隊，連續兩年通過資料收集的辦法，對中國285個地級市和4個直轄市政府的公共財政做跟蹤研究。研究將市級政府公共財政分為四部分，納入預算的機構部門、一般預決算、財政專戶和債務、國有資本和國有企業的收支狀況。通過全口徑財政統計，對市級政府的公共財政透明度做出比較。結果表明中國市級政府的公共財政透明度均遠遠未達及格分240分，第一名上海市也僅為178 .8分。南都記者就這一研究報告內容專訪瞭俞喬教授。
市級財政非預算收入混亂
南方都市報：從這個報告來看，中國市級的財政特點是一般的財政預決算、基金的財政較為透明，但是全口徑計算，透明度很差，特別是非預算收入非常不透明，是否是因為這些收入本身是很復雜，而且較為混亂？
俞喬：在改革開放之前，不存在地方政府的預決算問題，當時是大一統，都是由中央統一控制，地方政府就是拿錢財政。改革開放後，出現瞭變化。改革要發揮地方積極性，財政上做瞭改革，采取瞭包幹制度。地方就有創造收益的積極性，要提高公共產品供給水平，一定要有新的收入來源。地方政府沒有征稅權，隻能用其他方法。國有企業，預算外收益，以及一些費用，都成為地方政府的收入來源。上世紀80年代初中央和地方進行協商，地方交出一定比例財政收入給中央之後，剩下部分自留，調動瞭地方積極性。但到上世紀90年代，中央稅收在國民生產總值的相對占比嚴重下降，很多公共產品需要中央提供，財源不足，中央就進行瞭稅收改革。分稅制改革之後，為瞭保證地方的積極性，中央通過轉移支付再交給地方財政。這樣從改革開放以來，就形成瞭地方政府的收入多來源的財政體系。首先是分稅以後的征稅。其次基金項目的收入。現在基金項目對市級政府主要是土地出讓金的收入，還有一些其他地方性收費項目收入。第三就是小金庫收入。第四，國有企業，這也是地方政府收入來源，按道理企業利潤應該上繳給地方財政，但是在很多情況下地方政府習慣上把這些收入留在企業裡，方便企業進行再投資，且錢放在企業層面上更好，沒那麼多約束，更好支配、投資。由於地方財政收入的多樣性，地方政府的財政公開應該一步一步來，這次報告沒有放入地方政府的最後一塊收入，就是社保基金。社保也是地方政府的收入來源，但是社保是專項使用的，最後隻能用在本地的社會保障、醫療保障。全國大部分地方政府社保是處於盈餘狀態，醫保也是如此。這些錢存在銀行利息低，若發生通貨膨脹，實際購買力會下降。所以很多地方政府都將其投資到有收益的項目上。社會希望地方政府一步一步公開財政，去年首先集中在一般預算項目、基金預算項目。今年主要是強調預算外的專戶，政府債務，同時強調國有資本的經營情況，國有企業的收支情況。下一步就需要公佈社保基金的投資收入狀況。
南都：除瞭你說的這些以外，我們也知道改革之後。很多事業單位，比如學校、醫院，第二順位房貸任何問題免費諮詢都有創收權力，它們的收入既穩定又非常多，還沒有多少管束。這是否也是地方收入，需要財政透明？
俞喬：你說的問題確實存在。特別是醫療系統非常典型，全國來看，公有醫院系統獲得財政資金很少，隻占醫院收入的5%，90%多是通以醫養醫獲得的。醫院其實已經準市場化，但畢竟還屬於公有醫院，確實需要公開收支情況。但是否在市級政府的財政框架下公開，可能還需要考慮。可以通過另一個框架公開，比如國有企事業單位的財務狀況。我們的報告中提出國有資本的經營情況是要報給人大，也提出國有企業的收支情況透明，但這是兩個不同概念。國有資本經營是資本經營，資本可能註入到不同地方。收益虧損情況怎樣，這是大的全局性東西，應該報告。而國有企業本身，其收入和支出情況，現金流通，負債情況，這是企業層面的事情，所以應該在企業層面公開財務。地方主要事業單位，比如市級醫院，重點學校，也可以通過企業的形式，以公開收支情況的方式來進行公開。
南都：那麼這裡就有一個問題瞭，約束這些部門的應該是由市級人大，政府，還是具體管理部門？
俞喬：國有企業單位是本地國資委管理，但管理還有不足之處，這裡值得借鑒的就是上市公司制度。其實是公開財務報表，收益表，對醫院學校這類，也可參照相同方式，公開財務報表、損益表，現金流表。可以通過主管部門進行審核審查，各地也有審計單位進行審計，審計之後每年可以向社會公佈一次，這完全能做到。但不需要在整個政府財政評價裡反映出來。當然很重要的國有企業需要公佈，比如茅臺、五糧液(19.25,0.03,0.16%)這樣地方支柱性的企業。這對政府、對民眾都是好事。讓大傢清楚知道國企收益狀況怎麼樣，對企業領導也是個保護。
城市債務太不透明
南都：從整個報告，似乎總體而言廣東各市財政公開程度較好，這是否說明廣東公共財政建設走在前面？
俞喬：我們可以一項一項地看。廣東的城市主要是前兩部分得分比較高。一般財政預決算情況，廣州排第二位。一般財政決算和政府基金收入透明度，珠海第一。再看政府機構和黨政系統的財政透明度，佛山第二位，廣州第三位。成績也比較好。我們的報告中第一部分是列入預算的機構的財政透明度比較，不僅是政府，也有黨的系統，人大、政協、民主黨派、公共事業單位，廣東各市都是領先的。但財政專戶和政府債務，國有資本經營和國有企業收支情況，這兩部分的財政透明，廣東各城市做得並不好。
南都：財政專戶和政府債務，全國城市的透明度都很差。特別是政府債務問題很大，是否政府本身缺乏統一的管理，同時人大對政府借債沒有約束力？
俞喬：這裡有兩個層面，一是政府對於地方政府債務到底摸不摸底，能不能有效管理。第二人大在地方發債起到什麼作用。第一層面，市級政府對自己發債的情況還是基本有數的。地方政府發債的渠道也就這樣幾個。一是通過正當方式，中央為地方政府代發，對債務總量進行控制，這個數字是很清楚的。二是政企合作，政府和金融機構合作。地方政府，特別是欠發達地區的，和開發性金融機構合作，由他們提供信貸額度，開展建設性項目，比如高速公路、城市快軌、包括舊城改造，這些地方政府也是有數的。還有一種情況，效益較好的國企，他們作為法人，可以負債，之後或者可以發債。或者其他的企業共同再組建一個公司來進行投資、市政建設。那麼到底發瞭多少債，怎麼用的，政府還是心中有數的當前市級政府處在大發展階段，特別是2008年全球性金融危機之後，中國為刺激內需，推出瞭四萬億刺激方案，大量為基礎設施投資，主要靠地方政府推動。所以地方政府都想借這個機會，推動城市的整體設施的改進。融資的主要方式就是負債。而且這裡還有一個競爭關系，如果你不負債，就相當於比其他地方政府走慢瞭一步。總的資金盤子就這麼多，誰獲得更多資金，誰的基礎設施就搞得更好。從經濟關系來看我們目前的國傢體系，省市縣政府不是獨立的法人級政府。也就是說在最後的負債償還義務上，上級政府要對下級政府債務負責任，最後可以追溯到中央政府。現在我們地方政府都明白，中央不能讓自己破產。這就有瞭負向激勵，多負債，多發展，最後由上級政府進行買單。我們的各級人大到目前為止，基本上還不是預算人大，所以在政府負債上也起不瞭什麼作用。
南都：報告中各城市財政債務情況公佈，反而是中西部的遵義和鄂爾多斯(6.50,0.05,0.78%)，完全公佈瞭債務。而且前十名基本是內陸城市，這挺出乎人的意料的，這裡有什麼內在原因？
俞喬：遵義能公佈城市債務，這和他們的市委市政府的主要領導同志有關系。他們對這個問題想得比較清楚，覺得這是應該進行公佈。我覺得公佈與否不是因為負債多少，關鍵是有沒有這個認識。中西部城市負債的絕對量應該是比沿海發達地區低。但如果看比例相對量，東部地區和中西部地區差距不大。所以未必是因為債務量高低導致瞭債務透明度的差異。這其實取決於當地政府的主要官員對這個問題的認識。中央政府對此應該加以肯定。因為目前政府負債總量計算是個難題，學者、機構都隻能進行匡算。這對債務的防控、系統性風險的管控都是不利的。
盡快建立資產負債表
南都：那麼如果能整個全口徑統計地方債務，地方政府是否有能力建立資產負債表，這方面法律上有沒有困難？
俞喬：首先技術上是沒有問題的，可以把全口徑的收入跟支出都給放在一起。我想地方財政局，願意做這個工作。但現在地方各單位有自己的小集團，和市政府之間關系，和市財政的關系，也是博弈關系。他們希望手裡有些資金比較好支配，所以還要有個逐步清理的過程。當然如果一個市主要領導下瞭決心，統計起來，也是可以的。主要就是要求預算外資金有限地逐步向專戶靠攏。法律上需要一個中央層面立法的依據，預算法目前並沒有全口徑做規定。這與漸進式改革的路徑有關，最後一定要留些口子，提供一種激勵。對地方政府最重要的激勵就是晉級，但這是對極少數人而言的。對政府這個經濟單位而言，收入和開支都是越多越好，這是最普遍的激勵。
南都：從開銷角度來看，市級財政規模是不是過大瞭，報告中列舉的支出單位如此之多，這兩年的調查比較，政府規模是否還在擴大？
俞喬：這也是一個問題，財政的供養規模太大，納入預算的機構和部門涵蓋范圍太廣，現在體制下甚至把社團也拉進來，還有民主黨派拉進來。政府必須是有限的。政府無限擴大就意味著剝奪民眾和社會。從財政透明度比較來看，政府規模是否在擴大，現在還看不出來。中國的問題不僅在於政府稅收在國民生產總值的占比，而在於政府支配資源過多，不僅僅是收稅權，也包括特許權，資源占有權，最重要自然資源，土地等。
南都：中央政府是否應該有法律對財政透明公開做一些規范，或者以身作則，首先做個標準出來，讓各級政府學習？
俞喬：理論上是這樣，財政透明方式應有統一操作規范。但實際上比較困難。我國處於轉型經濟之中，方方面面都在轉型。這個過程中必去留出空間，提供一種激勵和試錯的空間。若果規定得非常死，就沒有激勵和試錯。所以我們的想法是，通過實證研究，把目前所有的財政透明樣本收集在一起，篩選出做得好的地方的案例，拿出來做示范。不可能每一傢在所有方面做得好，但一定有某幾傢在某一方面做得很好。大傢都向做得好看齊，財政公開就向前推進瞭一步。
核心問題是政府和社會的關系
南都：通過這樣一個財政透明報告排名，相對而言財政問題明晰多瞭，那麼一般民眾怎麼參與推動公共財政透明，如何看明白財政報告？
俞喬：政府賬目普通百姓看不懂沒關系，大批專業人士能看懂。但有個基本前提，賬目必須是完整、準確的。隻要完全公開，能人在民間，都能看懂。所以資本市場，特別股票市場，對推動社會進步、公共治理有很重要的示范作用。我不擔心老百姓看不懂。我們的人大，特別是地方人大建設大大滯後。財政預算問題上，人大應該扮演更重要的角色，長期而言人大應該是預算人大，財經人大。如果人大要成為預算人大，人大的工作還要大大加強，可以組織專業工作隊伍。人大代表關心的，民眾反映強烈的問題，技術上可以有專業的會計師事務所進行分析講解，提出報告。
南都：全國289地級以上城市政府，我們目前可以建融台北萬華建融對其財政透明做評估排名。那麼下面的縣級政府，是否能進行這樣的排名？
俞喬：縣這一級現在很復雜，縣承擔的工作量很大，很多資金到縣以後，特別到中西部地區，都是放在一起使用，這是中國財政體制的一些問題。縣這個層級太靠下，在財政規范方面的做法難度更大。中西部地區，很多沒有獨立稅源，或者枯竭，最後自己隻能獲得什麼資金，就首先解救燃眉之急。相對而言市一級比較容易做，他們做好瞭，中國下一步才能把和市縣的財政關系理得更清晰。特別是一些基本公共服務，能夠通過更上一級的政府進行支付，對於下級政府財政公開就創造瞭條件，否則條件確實不具備。
南都：財政部長樓繼偉曾專門論述過中國財政問題核心是解決政府間的財政問題，在你看來，目前從基層政府而言，市級政府和上級政府間財政關系是需要哪些調整？
俞喬：我以為中國的財政問題，不僅是政府間財政問題，而是財政和社會之間的關系。公共產品的提供，都由一線政府提供。一線政府財源不足，要靠上級政府轉移支付，這就會有代理人問題。理性的經濟人，就有自肥、設租和尋租的傾向。主管部門一些具體辦事的人掌管大筆資金，下撥的過程中就有設租和尋租的可能。專項資金下撥之後，專款專用，這是怕下級政府代理人問題。但這一問題被上級政府代理人問題所取代，出現多層代理人問題。如果希望避免下級政府代理人，交給社會監督，就可以比較好地解決。其實我們講現在的善治，全世界都有很好的示范，僅局限在政府間的關系上是轉不出來這個圈的。當然現在討論更多的是財權和事權的匹配，不匹配就有問題。但匹配瞭也不一定就沒問題，內部代理人問題可能更嚴重，所以事權和財權匹配是一個問題，但不是所有問題。核心問題應該是政府和社會的關系問題。
南都評論記者 李靖雲 實習生 石慧
新聞來源http://dl.house.sina.com.cn/news/2013-08-04/08422320728.shtml
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